☑裁判要点
对未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，城市、县人民政府城乡规划主管部门应先行履行责令停建、限期改正等改正措施的法定程序后，在确实无法消除违建对规划实施影响时，才可采取行政处罚措施。城乡规划主管部门未能提供证据证明其在作出行政处罚前，已履行责令限期改正且存在从技术层面上确实无法通过“采取改正措施消除影响的”之情形的，属违反法定程序。——该裁判文书获得第六届全国行政审判优秀业务成果评选（裁判文书类成果）一等奖
☑裁判文书
福建省龙岩市中级人民法院行 政 判 决 书
（）闽08行终118号
上诉人（原审原告）龙岩市天鑫房地产开发有限公司，住所地龙岩市永定区凤城镇沿河西路186号。
上诉人（原审被告）龙岩市永定区住房和城乡规划建设局，住所地龙岩市永定区凤城镇金凤路25号。
上诉人龙岩市天鑫房地产开发有限公司（以下简称天鑫公司）与上诉人龙岩市永定区住房和城乡规划建设局（以下简称永定区住建局）行政处罚一案，不服龙岩市永定区人民法院（）闽0803行初 25号行政判决，向本院提起上诉，本院依法组成合议庭进行了审理。本案现已审理终结。
被诉的行政行为：永定区住建局于12月30日作出永建罚决字〔〕第10号《行政处罚决定书》，认定坐落于龙岩市永定区凤城街道沿河北路天鑫财富广场项目国有建设土地出让合同规定的总用地面积为4839㎡，容积率≤3.85，总建筑面积≤18630.2㎡（不含地下部分），其中住宅面积≤13041.1㎡、商业建筑面积≤5589.1㎡。9月30日永定县城乡规划委员会同意将农行南侧约236㎡地块（用途为商业）一并纳入规划，调整后该地块用地面积为5075㎡，总建筑面积≤19538.8㎡（不含地下部分），其中商业建筑面积≤6497.7㎡，住宅建筑面积≤13041.1㎡。12月5日，我局发放的《建设工程规划许可证》，规定地上计容面积19538.75㎡，容积率3.85。12月6日，龙岩经纬测绘有限公司出具了《建设工程规划条件核实报告》，该项目地上计容面积24060.08㎡（不含地下分摊），其中一层商业面积2740.02㎡、二层商业面积2765.31㎡、三层商业面积2765.31㎡，住宅面积15789.44㎡。据此，天鑫财富广场项目地上部分总违建面积4521.33㎡（不含地下分摊面积），其中地上商业超建1772.94㎡、住宅超建2748.39㎡）。根据（龙政办【】145号）第九条规定：实测计容建筑面积与规划计容面积误差允许范围（3‰）部分，国土资源行政主管部门按本办法第十一条规定收取土地出让金。因此认定地上总违建面积4462.71㎡（不含地下分摊面积），其中地上商业超建1753.45㎡、住宅超建2709.26㎡。根据6月5日福建金诺土地房地产评估有限公司和7月22日龙岩冠力土地房地产评估有限公司、龙岩中恒房地产土地评估有限公司出具的评估结论，将三家公司的评估均价经计算后，违法建筑商场和住宅的工程总造价为4028319.08元。因此，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条，龙岩市永定区住房和城乡规划建设局决定龙岩市天鑫房地产开发有限公司作出如下行政处罚：1、没收违法建筑住宅2709.26㎡；2、没收第三层商业面积2621.12㎡；3、处以地上违法建筑商场和住宅的工程造价4028319元的2%罚款，即罚款人民币80566元。
原审查明，原告开发的天鑫财富广场项目于3月通过公开招拍，竞得位于龙岩市永定区凤城街道沿河北路东门农行旁的地块（编号为-拍-01号宗地）。3月31日，原告作为受让人与永定县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》，取得该地块的国有建设用地使用权。该合同第十三条约定“受让人在本合同项下宗地范围内新建建筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市（县）政府规划管理部门确定的出让宗地规划条件（见附件3）”，附件3系永定县城乡规划建设局于1月20日出具的永建[]2号《永定县城乡规划建设局关于凤城镇东门农行旁地块规划设计条件通知书》，在通知书中确定该地块的用地情况、用地性质和土地使用强度等规划设计条件，其中用地性质为商住用地，一、二层为大型知名品牌超市（为达到整体设计效果不得以店面形式分割出让），土地使用强度：①容积率：≤3.85；②建筑密度：≤40%等。10月12日，永定县城市规划委员会同意将永定县农业银行南侧约236㎡地块（用途为商业）一并纳入规划，调整后该地块用地面积为5075㎡，总建筑面积≤19538.75㎡（不含地下部分），其中商业建筑面积≤6497.7㎡，住宅建筑面积≤13041.1㎡。12月5日，被告为原告颁发了《建设工程规划许可证》（证号为建字第3508221025号）。该规划许可证规定天鑫财富广场1#、2#楼规划用地面积为5075㎡，总建筑面积26798.29㎡，其中地上（计容面积）19538.75㎡，地下7259.54㎡。建筑密度39.99%，容积率3.85，绿化率25%。12月31日被告作出永建（）143号《关于龙岩市天鑫房地产开发有限公司预售永定县天鑫财富广场住宅、综合用房、地下二层车位的批复》，批复同意原告预售住宅建筑面积12197.1㎡，后双方发生争执，结果按永定县人民政府永政综（）27号文件执行，同意原告预售住宅建筑面积13041.1㎡。也就是被告认可的合法建筑面积。4月22日被告作出永建（）37号《关于龙岩市天鑫房地产开发有限公司预售永定县天鑫财富广场地上一至三层商场、地下一层商场的批复》，批复同意原告预售地上一至三层商场建筑面积8005㎡。而原告商场的实际建筑面积为8270.64㎡，按被告的预售批复，原告超建面积为265.64㎡。但被告却认可合法建筑面积6497.7㎡，超建面积1772.94㎡。这与上述批复住宅预售建筑面积即认定为合法建筑面积的精神存在差异。3月21日，被告在巡查中发现原告开发的天鑫财富广场项目存在未按审批方案施工等问题，后于5月26日作出永建罚决字[]1号《行政处罚决定书》。原告不服该行政处罚，向永定县人民政府提起行政复议。9月15日，永定县人民政府作出了永政复决[]5号《行政复议决定书》，决定维持被告作出的行政处罚决定。10月10日，原告向永定县人民法院提起行政诉讼。在诉讼过程中，被告主动撤销了该行政处罚决定。11月11日，永定县人民法院作出（）永行初字第22号《行政裁定书》，裁定准许原告撤回起诉。12月18日，被告对原告作出永建罚告字[]10号《行政处罚告知书》，并于当日送达给原告。12月30日，被告对原告作出永建罚决字[]10号《行政处罚决定书》，认定原告开发的天鑫财富广场地上部分总违建面积4521.33㎡，其中地上商业超建1772.94㎡、住宅超建2748.39㎡，根据（龙政办[]145号）第九条规定，扣除误差部分，认定地上总违建面积4462.71㎡，其中地上商业超建1753.45㎡、住宅超建2709.26㎡。据此，被告对原告作出如下行政处罚决定：1、没收违法建筑住宅2709.26㎡（包含1#楼第20层、1#楼顶层两个房间，2#楼18、17、16层，第15层的局部）；2、没收第三层商业面积2621.12㎡；3、处以地上违法建筑商场和住宅的工程造价4028319元的2%罚款，即罚款人民币80566元。并于当日送达给原告。原告认为，被告规划的容积率≤3.85的数据来源于城市总体规划没有经过上一级政府的批准，该处罚依据不合法应予撤销。另面积增建也是因为为了满足政府部门建设大商场的要求，没有对结构、使用功能造成影响，在外观上及高度也未变化。同时原告还认为被告的处罚决定书中对天鑫广场商业部分没收的面积数据与事实不符、与实物不符，不符合《城乡规划法》的相关规定，遂向本院提起行政诉讼，请求对永建[]2号《永定县城乡规划建设局关于凤城镇东门农行旁地块规划设计条件通知书》规范性文件的合法性进行审查，并撤销被告作出的永建罚决字【】第10号《行政处罚决定书》。
原审认为，被诉永建罚决字【】第10号《行政处罚决定书》，是以仍具有法律效力的《建设工程规划许可证》、《国有建设用地使用权出让合同》作为事实依据，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定作出的。永定县城市总体规划和城市的控制性详细规划是否符合法定审批程序不属于本案审查范围。因此，不存在本案是否适用《中华人民共和国城乡规划法》第十五条、第十九条规定的问题。故原告请求对永建[]2号《永定县城乡规划建设局关于凤城镇东门农行旁地块规划设计条件通知书》规范性文件的合法性进行审查，本院不予支持；被告批复同意原告预售住宅建筑面积12197.1㎡，后双方发生争执，结果按永定县人民政府永政综（）27号文件执行，同意原告预售住宅建筑面积13041.1㎡，也就是被告认可的住宅合法建筑面积。而被告批复同意原告预售地上一至三层商场建筑面积8005㎡，同样的道理也应当认可商场合法建筑面积为8005㎡。原告商场的实际建筑面积为8270.64㎡，按被告的预售批复，原告商场超建面积应为265.64㎡，但被告却认定原告地上商场面积超建1753.45㎡，同时决定对原告没收第三层商场面积2621.12㎡，认定事实有误，被告主张按照房屋的价值换算处罚面积没有法律依据。故被告作出的被诉行政行为，事实不清，证据不足，原告诉请符合法律规定，依法应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项的规定，判决如下：撤销永定区住建局作出的永建罚决字（）10号《行政处罚决定书》。本案诉讼费用50元由被告负担。
宣判后，原审原告天鑫公司不服，上诉称：一、《通知书》作为规范性文件，其内容来源不合法，《通知书》中规定的相关规划条件没有按照《城乡规划法》的相关法定程序进行审批、备案，因此这样的规划条件是不合法的，故《通知书》中的内容来源也不合法。二、一审法院认定《出让合同》是有效的，属认定事实错误，二审法院应依法予以改正。三、《出让合同》在签订时，上诉人并不知道《出让合同》依据的《通知书》中内容来源是不合法的，上诉人是受到了相关部门的蒙骗，因此签订违法的《出让合同》不是上诉人真实意思表示。请求：1、请求二审法院依法对上诉人永定区住建局在行政处罚中依据的《国有建设用地使用权出让合同》中重要组成部分即永建【】2号《永定县城乡规划建设局关于凤城镇东门农行旁地块规划设计条件通知书》这一违反效力性强制性规定的规范文件依法进行合法性审查；2、要求维持一审法院撤销永建罚决字【】第10号《行政处罚决定书》的同时增加适用法律错误的理由。
永定区住建局辩称，1、天鑫公司主张的规范性文件审查与本案没有关联；2、双方在签订出让合同时，已经同意按土地出让合同履行。3、双方签订出让合同是依据永定区住建局提出的技术性规范，天鑫公司当时对此没有意见，应当依据土地出让合同以及建设工程规划许可证核定的指标进行核实。
永定区住建局对原审判决不服，亦提起上诉称，一、一审混淆了商品房预售许可与建设工程规划核实的区别，上诉人认定的违建面积并不存在错误。1、商品房预售许可与建设工程规划许可是二个独立的行政许可行为，由不同法律、法规规定的；2、在不同的地区，商品房预售许可与建设工程规划许可、规划条件核实并非必然由同一个机关作出；3、上诉人在规划条件核实时，应当适用龙岩市人民政府和龙岩市永定区人民政府的文件；4、商品房预售许可与建设工程规划核实适用不用的房屋测量规范，是测量的规范不同导致面积的差异；5、根据上述的规定，可以得出，商品房预售许可与建设工程规划核实存在诸多差异；6、商品房预售时测量的面积，不应当作为规划条件核实的数据，不能简单地认为商品房预售许可与建设工程规划许可的数据必须完全吻合。二、一审认定上诉人的主张按照房屋的价值换算处罚面积没有法律依据是错误的。请求：撤销原审判决，并依法改判驳回天鑫公司的诉讼请求。
天鑫公司辩称，一、商品房预售许可是以规划许可作为依据并在规划许可之后颁发，永定区规划建设局作为颁发上述两个许可的行政机关，既然作出了商品房预售许可，就应当认为作出了与预售许可一致的规划许可变更；二、规划许可证和预售许可证规定的内容是建筑面积，而不是建筑价值。因此，永定区住建局按照房屋的价值换算处罚面积，没有法律依据；三、被诉处罚决定存在“先决定、再调查”的程序违法情形；四、被诉处罚决定适用法律错误，认定事实不清。
经审理查明，一审期间，双方当事人在法定举证期限内向原审法院提交的证据材料，已经原审庭审举证质证，证据名称及证明对象均记录于原审行政判决书中，相应的证据材料亦随案移送本院。上诉人龙岩市天鑫房地产开发有限公司对原审判决认定的事实无异议，上诉人龙岩市永定区住房和城乡规划建设局对原审判决第20页第二段中“也就是被告认可的合法建筑面积”的表述有异议，认为表述不当；对21页第二段“按被告的预售批复，原告超建面积为265.64㎡。但被告却认可合法建筑面积6497.7㎡，超建面积1772.94㎡。这与上述批复住宅预售建筑面积即认定为合法建筑面积的精神存在差异”有异议，认为预售和规划条件核实是两个不同的行政行为，不能混为一谈。对双方均无异议的事实，本院依法予以确认；对上诉人龙岩市永定区住房和城乡规划建设局的异议，本院经审查认为原审判决中关于“也就是被告认可的合法建筑面积”、“按被告的预售批复，原告超建面积为265.64㎡。但被告却认可合法建筑面积6497.7㎡，超建面积1772.94㎡。这与上述批复住宅预售建筑面积即认定为合法建筑面积的精神存在差异”的表述，系原审对事实的推理和分析，而不是对客观事实的认定，原审直接作为事实表述不妥，本院依法不予认定；对原审认定的其他事实予以确认。
另查明，二审诉讼中永定区住建局明确表示其认定天鑫公司的违建部分分别是：1、商业部分：1＃裙楼1－3层的中庭（原镂空现封板）及增建的4台观光电梯占用的面积；2、住宅部分：1＃楼增建的第20层及各住宅北面阳台边花池及南面“空中花园”原镂空部分现封板增加的面积；2＃楼增加的第17、18层及其他零星违建增加的面积。上诉人天鑫公司对永定区住建局认定的实际建筑面积无异议，但对认定其违建面积有异议，对认定住宅部分的1＃楼各住宅北面阳台边花池及南面“空中花园”原镂空部分现封板部分属其违建面积有异议。
针对两上诉人各自上诉主张，上诉人天鑫公司向本院补充提供了下列证据：1、12月8日永定县城市规划委员会《天鑫财富广场与南部工业园区局部调整设计方案评审会议纪要》；2、12月21日永定县城乡规划建设局《局长会议纪要》；以此证明当时该公司是根据规划委员会的要求进行规划设计，后来建设局的会议纪要要求建设大型商场，所以把面积扩大，将商业部分原设计镂空的中庭封板搭起来了。3、《国内挂号信函收据》、《交房通知书》、《房产交接验收表》，以此证明2月6日通知交房，2月12日与买房人办理了交房手续，此后房屋均在买房人管控之下，交房时间均在《竣工规划条件核实报告》出具之前。说明“空中花园”部分系各业主自行封板，其已按建筑许可施工图进行建筑并交付业主，不能认定为其违建面积。4、证人天鑫1号楼业主阙秋芬、王志华证明其住宅内的“空中花园”及北面厨房边的花池系该幢楼业主统一请人浇注封板的。进一步证明天鑫1号楼住宅内的“空中花园”及北面厨房边的花池非天鑫公司所建，永定区住建局将该部分建筑面积认定为天鑫公司的违建面积错误。永定区住建局质证认为改变指标应当进行重新设计，并经规划委员会认定，住建局的会议纪要不能作为改变指标的依据。证据3、4是二审才提供的，不足以证明其主张的事实，且之前并未对此提出异议。为此，永定住建局还向本院补充提供了三张验收时的现场照片作为新证据，证明天鑫财富广场项目广场一号楼住宅内的“空中花园”及北面厨房边的花池系天鑫公司所建，将该部分面积认定为天鑫公司的违建面积证据充分。本院经审查认为，该部分证据需综合分析，本院放在说理部分予以评判。
本院认为，上诉人天鑫公司对上诉人永定区住建局的执法主体无异议，经审查符合法律规定，本院予以确认。本案争议的焦点是：
1关于规范性文件审查问题
《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。” 由此可见，该法条所指的规范性文件，必须必须具备两个条件：一是由国务院部门和地方人民政府及部门制定的规范性文件；二是作出被诉行政行为的依据。本案中，上诉人天鑫公司要求对永建[]2号《永定县城乡规划建设局关于凤城镇东门农行旁地块规划设计条件通知书》进行规范性文件审查，经查，该通知书系3月31日上诉人天鑫公司与永定县国土资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》的附件3，既不属上述法律规定的规范性文件，也不是上诉人永定区住建局作出行政处罚决定的依据，原审法院对上诉人天鑫公司要求不予支持并无不当，本院予以维持；二审中上诉人天鑫公司坚持其一审主张的理由不成立，本院不予采纳。
2关于被诉行政处罚的程序正当性问题
上诉人天鑫公司主张，上诉人永定区住建局存在“先决定、再调查”的程序违法情形。经查，永定区住建局一审提供的（）34号《专题会议纪要》可以证明，其最后一次集体讨论对上诉人天鑫公司的处罚系12月14日，在其12月30日作出的被诉行政处罚之前，上诉人天鑫公司主张永定区住建局提供的《案件调查终结报告》显示直至12月11日调查人员才调查终结，其4月16日永定区人民政府（）42号《专题会议纪要》已议定了本案的处罚结果与事实不符，且永定区住建局向永定区人民政府上报调查处罚情况只是内部管理，不属于法定上报审批单位，审查作出行政处罚的程序是否合法只能看作出行政处罚的行政执法主体永定区住建局是否履行法定程序，故上诉人天鑫公司依永定区人民政府的会议纪要时间主张被诉行政处罚存在程序违法理由不成立，本院不予采纳。
《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第67条均规定：“未取得建设工程规划许可证进行建设或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。”《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第六十七条第二、三款还规定：“有下列情形之一，认定为无法采取改正措施消除对规划实施影响的违法建设：（一）违反本办法第二十四条规定进行建设的；（二）擅自占用地下工程或者压占城市管线、永久性测量标志进行建设的；（三）影响国家和省重点工程项目建设的；（四）对文物保护、风景名胜区保护造成严重影响的；（五）其他无法采取改正措施消除对规划实施影响的。可以采取改正措施消除对规划实施的影响的违法建设，是指前款规定情形以外，经改建或者采取其他改正措施可以达到城乡规划要求的违法建设。由上可见，对未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，”城市、县人民政府城乡规划主管部门应先行履行责令停建、限期改正等改正措施的法定程序后，在确实无法消除违建对规划实施影响时，才可采取行政处罚措施。这是行政职能部门监督管理职责的必然要求。从本院查明的事实看，上诉人天鑫公司未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的违法事实确实存在，但上诉人永定区住建局未能提供证据证明其在作出本案行政处罚前，已履行责令限期改正且存在从技术层面上确实无法通过“采取改正措施消除影响的”之情形，违反法定程序。上诉人永定区住建局主张应由上诉人天鑫公司提供证据证明其无法通过整改消除影响，该主张与行政诉讼中由行政执法单位承担证明其行政行为合法性的举证责任原则相悖，本院依法不予采纳。
3关于事实认定问题
虽然上诉人天鑫公司对上诉人永定区住建局行政处罚中认定：“12月6日，龙岩经纬测绘有限公司出具了《建设工程规划条件核实报告》，该项目地上计容面积24060.08㎡（不含地下分摊），其中一层商业面积2740.02㎡、二层商业面积2765.31㎡、三层商业面积2765.31㎡，住宅面积15789.44㎡。的事实无异议，但对认定其违建面积有异议。
（1）关于商业部分建筑的违建面积计算问题。《中华人民共和国城乡规划法》第四十五条第一款规定：“县级以上地方人民政府城乡规划主管部门按照国务院规定对建设工程是否符合规划条件予以核实。未经核实或者经核实不符合规划条件的，建设单位不得组织竣工验收。”9月9日永政办（）197号《龙岩市永定区人民政府办公室转发龙岩市人民政府办公室关于龙岩市中心城市规划区容积率规划核实和房屋产权面积计算管理办法及其有关事项的通知》明确：为进一步规范容积率规划核实与房屋产权面积计算依据不同产生的问题，妥善处理已办理土地出让手续的经营性建设项目房屋产权登记和土地分割登记等相关工作，现将龙岩市人民政府办公室《关于龙岩市中心城市规划区容积率规划核实和房屋产权面积计算管理办法的通知》（龙政办｛｝145号、《关于龙岩市中心城市容积率规划核实和房屋产权面积计算管理有关事项的通知》（龙政办｛｝229号两文件转发你们，请认真贯彻执行。龙政办｛｝145号文件第五条规定：规划行政主管部门以《建设工程规划条件核实报告》和建筑施工竣工图（加盖“此图与竣工实测面积相符”）作为规划条件竣工核实的依据。从上述规定看，规划行政主管部门建筑工程竣工验收只能以《建设工程规划条件核实报告》和建筑施工竣工图作为依据，对建设工程是否符合《建设工程规划许可证》的规划条件予以核实。本案中，上诉人永定区住建局以项目建设单位天鑫公司委托的龙岩市经纬测绘有限公司出具的《竣工规划条件核实报告》实测商业面积8270㎡为依据，与上诉人天鑫公司取得的《建设工程规划许可证》许可建筑面积相比照，认定上诉人天鑫公司商业部份违建面积为1772.94㎡符合上述通知规定。
《中华人民共和国城乡规划法》第四十三条第一款规定：“建设单位应当按照规划条件进行建设；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请。变更内容不符合控制性详细规划的，城乡规划主管部门不得批准。城市、县人民政府城乡主管部门应当及时将依法变更后的规划条件通报同级土地主管部门并公示。” 由此可见，建设单位应当按照规划条件进行建设是其应有之责；确需变更的，必须向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出申请，依法办理变更手续。本案中，上诉人天鑫公司主张其缘于政府要求将天鑫财富广场建设成为符合大商业要求的公共建筑才改变中庭设计，增加四部观景电梯才导致最终超面积。但从其二审补充提供的证据1、2看，虽具备真实性、合法性，但该证据的内容反映：政府要求按大型商场建设在前（12月8日）。而天鑫财富广场项目的建设工程规划许可时间在后（12月5日），上诉人天鑫公司作为房地产开发企业理应知道上述法律规定，其完全可以根据政府要求变更原建筑设计方案后申请建设工程规划许可，但其并未变更设计方案，而是按原建筑设计方案办理建设工程规划许可，是造成其违建的主要原因，故该两份证据无法证明其主张，本院不予采纳。上诉人天鑫公司办理《预售许可证》，是依《城市商品房预售许可管理办法》的相关规定办理，其中对预售许可的预测面积计算方法与竣工验收时的测算建筑面积的依据及计算方法不同，属两个不同的行政行为，上诉人天鑫公司坚持以政府要求及《预售许可证》已准予其预售的商业建筑面积为8005㎡为由，主张其超建面积应按竣工规划条件核实报告实测商业面积8270㎡扣除预售许可证上准予预售商业面积8005㎡后的265㎡予以认定系将上述两个不同测算依据、计算标准的行政行为混为一谈，与法不合，其对该部分的上诉理由不成立，本院不予支持。
（2）关于住宅部份违建面积的计算问题
最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条的规定，行政诉讼中被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据。从本案审查情况看，上诉人永定区住建局在行政处罚决定书中仅简单认定天鑫公司住宅部分的违建面积，并未列明具体违建部分。在二审诉讼中永定区住建局虽能明确指出住宅部分具体违建部位，但未在法定期限内提供证据证明其认定的天鑫财富广场1＃楼住宅内的“空中花园”及北面厨房边的花池镂空部分系天鑫公司所建的证据；在二审时补充提供了10月23日俊工验收时拍摄的现场照片3张不属于法定举证期限内提供，不符合证据规则要求，不能作为证据采用。而上诉人天鑫公司在二审时补充提供的证据3、4能够初步证明其异议主张，也进一步证明永定区住建局认定在业主先入住永定区住建局后验收的情况下，虽在竣工验收时确实存在原设计的“空中花园”及北面厨房边的花池镂空部分已封板的事实，但并不能因此推定出由作为开发商的上诉人天鑫公司所建的结论，故上诉人永定区住建局迳行认定为天鑫公司所建证据不足。依上述法律规定，上诉人永定区住建局应承担举证不能的法律后果，上诉人天鑫公司对该部分事实提出的异议理由成立。
4关于法律适用的准确性合理性问题
本院认为，从《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条及《福建省实施＜中华人民共和国城乡规划法＞办法》第67条的规定看，对于未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，是以对违建部分采取整改措施，消除对规划实施影响为目的，从本院查明的事实看，上诉人永定区住建局对天鑫公司违建部分作出处罚时，采用累加违建面积后，以合法建筑面积替代违建面积予以没收的情形，这种处罚方式没有法律依据，也与立法本意和执法目的相悖离，有违适当性原则。上诉人天鑫公司对处罚方式提出的异议理由成立。
综上，被诉行政行为认定事实证据不足，程序不合法，适用法律不够准确，处罚适当性不够，原审判决予以撤销正确，本院予以维持，但原审判决撤销的理由不当，本院予以纠正。双方当事人的上诉理由均有部分不成立，如前所述，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人龙岩市天鑫房地产开发有限公司负担25元，上诉人龙岩市永定区住房和城乡规划建设局负担25元。
本判决为终审判决。
审 判 长 林 静
审 判 员 黄智勇
审 判 员 丁建岩
二〇一八年四月九日
法官助理 李俊锋
书 记 员 邱渟婷
典型案例：行政机关对违法建设作出罚没决定前 应履行责令停建 限期改正等改正措施的法定程序
