[保险]开展新型农村社会养老保险试点工作逐步推进基本公共服务均等化
-8-20 9:26:22新华社
建立新农保制度,关键是中央财政和地方财政相结合的基础养老金必须到位,地方政府对农民个人缴费的补助必须到位。当前和今后一个时期,受国际金融危机的影响,国家财政遇到了很大困难。但我们必须看到,支持新农保制度建设,关系经济发展社会稳定的大局,关系广大农民的福祉,各级政府责无旁贷,宁可少上点项目、压缩其它方面的开支,也要挤出钱来把这件大事办好。
三、切实做好新型农村社会养老保险试点工作
一要坚持试点先行。建立新农保制度,是一项宏大的社会系统工程,是一项艰巨复杂的工作任务。能否顺利推进和完善这项制度,取决于农村经济社会发展水平,取决于中央和地方财政的支付能力,也取决于农民的认识和接受程度。试点范围为全国10%的县(市、区、旗),以后逐步扩大试点,到前基本实现全覆盖。中央决定用左右的时间推进这项制度,就是因为这项制度本身极为复杂,农村的情况又千差万别,必须先行试点、取得经验后再逐步推进。各地区、各部门对新农保建设的复杂性、艰巨性和长期性要有足够估计,切实加强组织领导,扎实搞好试点工作。
二要坚持农民自愿。新农保是为农民谋福利的。试点地区一定要坚持农民自觉自愿,切实把好事办好,让农民满意。为此,要注意做好两方面的工作。一方面要加强宣传,让农民充分理解参加新农保的好处。要运用通俗易懂的语言和群众易于接受的方式,对试点工作的重要意义、基本原则、各项政策进行广泛宣传,使这项重大惠农政策深入人心,使符合条件的农民在理解的基础上自觉自愿地参保缴费。对广大农民来说,新农保是一个前所未闻的新事物,要允许他们有一个理解过程。试点时,不能搞强迫命令,不能片面追求参保率。另一方面要让农民见到实实在在的利益。农民是讲实惠的,眼见为实。养老保险要到未来才受益,交了钱要到规定的年龄后才能领到养老金,这个时间差往往会使许多农民心里不踏实。对已经年满60岁的农民,只要他符合参保条件的子女参保缴费,就可以直接享受最低标准的基础养老金。这个立竿见影的做法将具有很强的说服力。
三要坚持因地制宜。试点地区的经济发展水平、集体经济实力和农民收入水平都各不相同,在个人缴费、集体补助、地方补贴、养老待遇等方面,都要从当地实际出发。目前的指导意见中,设置了参保农民每人每年缴费标准的不同档次。要让农民自主选择,不要脱离实际、盲目追求高标准。对新农保试点,中央确定基本原则和主要政策,由各地结合本地实际制订具体办法。各地要充分调研、多方论证、周密测算,提出切实可行的试点实施方案。
四要坚持发挥农村传统养老保障方式的积极作用。我们过去一直讲农村养老靠土地、子女和集体,现在有了农村社会养老保险,但传统的有效方式仍要发挥作用。这不单是个经济问题,更是个社会问题。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制,是我国农村的基本经营制度,要长期坚持并不断完善。实行新农保后,农村土地承包关系,包括老年人的土地承包关系,也要保持稳定并长久不变。老年人的承包地可以自己经营、可以给子女经营,如子女外出务工、老年人自己无力经营的,也可以采取多种方式依法自愿有偿流转土地承包经营权,这对农村老年人也是一份稳定的财产性收入。孝敬老人是中华民族的优良传统,这在什么时候都不能丢。有了新农保,农村老人在经济上就有了最低限度的保障,但子女仍然要承担赡养老人的责任。同时,要按指导意见的规定,做好新、老农保制度之间的衔接,并妥善做好新农保制度与农村计划生育家庭奖励扶助政策、农村五保供养、农村最低生活保障制度等的配套衔接工作
专家：推进公共服务均等化要责任到位
在不久前，由中国（海南）改革发展研究院、中国国际经济技术交流中心和联合国发展规划署（UNDP）驻华代表处于海口联合举办的“惠及13亿人的基本公共服务”国际研讨会上，国内外的政府官员和学者认为：推进基本公共服务均等化重在制度建设。以下是专对研讨内容的摘要：
专家认为，要建立健全政府承担基本公共服务最终责任的体制机制。
我国基本公共服务供给不足的一个重要原因是缺乏可靠稳定的体制和制度保障。因此，一要通过立法明确界定各级政府在基本公共服务均等化中的责任：中央政府主要负责服务范围划定、服务标准制定、财政转移支付、服务监督评估；地方政府主要负责服务规划、组织、实施、改进等。应加快符合我国国情的基本公共服务的相关立法，研究制定《基本公共服务均等化法》，从法律上规范基本公共服务提供主体，建立相关主体的责任追究机制，以便使每一个环节切实落实均等化措施。整合现有法律法规体系，提升基本公共服务的法律层次，逐步使中央政府与地方政府的基本公共服务职责法定化。二要使基本公共服务均等化从宏伟的政策目标转变成各级政府的法定责任，还需要在掌握公共财政资源配置权力的中央和省级政府设立专门机构，承担起基本公共服务均等化的规划、组织、实施和协调职能。可考虑设立地方事务部，或在财政部下设地方事务司（局），在全国范围内推进基本公共服务均等化，最大限度地减少职能交叉、政出多门、多头管理等问题。
专家指出，明确界定各级政府的公共服务财政支出责任，要相应完善财政转移支付体制。
目前，财力与公共服务责任不对称是基层政府履行公共服务职能面临的最大难题。
首先必须明确界定各级政府的公共服务财政支出责任。我国基本公共服务均等化的财政责任主要在中央和省级政府，应通过中央和省级财政的公共资源分配来促进基本公共服务均等化。保障基本公共服务供给的责任应主要在地方，尤其是基层政府。因此，基本公共服务均等化的财政责任应当上移，保障供给责任应当下移，给地方基层政府以充分的责任和权力。
其次，要完善以实现基本公共服务均等化为目标的财政转移支付体制。使一般性转移支付成为主要形式，并加强中央对地方的专项转移支付管理，降低税收返还的比重和规模，确保全国性基本公共服务均等化。逐步建立转移支付监督评价体系，实现转移支付办法的透明化、公式化、制度化，着力提高中央财政转移支付效果。政府间转移支付的设计分为两个步骤，第一步是确定国民收入总额中用于转移支付的固定份额，这是保证稳定性和透明度的最好办法；第二步是通过由客观因素决定的公式，分配转移支付资金。
加快制定和稳步推进全国性战略规划，确定全国统一的公共服务最低标准。
目前，基本公共服务均等化在我国还是一个政策目标，实现路径不明晰，一些基本公共服务标准比较模糊，大部分文件或政策只规定按照各地情况考虑，没有给出全国统一的最低标准，也缺乏各项公共服务的人均占有标准。
因此，应尽快着手在全国范围内制定基本公共服务均等化的战略规划和实施策略，统筹安排，系统规划，并制定全国统一的公共服务最低标准。通过编制发展规划，确定全国性基本公共服务的范围、种类、标准，并建立和完善适应基本公共服务均等化目标的财政体制；要通过规划执行，来监督和检查基本公共服务均等化政策执行情况和实施情况，地方政府要严格执行中央政府提出的均等化标准；要对基本公共服务均等化的效果进行评估，研究和提出基本公共服务均等化的评价指标和评价标准。
实现基本公共服务均等化要明确时间表。
基本公共服务均等化，要设置明确的时间表，确定实施进度和保障措施。第一步（-）：建立基本公共服务国家标准及数据采集和监测体系；建立基本公共服务均等化的评价指标和评价标准，以及基本公共服务国家标准与基本公共服务财政支出随着经济总量增加和财政能力提高的自然增长机制；继续加大对基本公共服务的投入力度，着力解决人民群众最现实、最迫切、最急需的公共服务问题，特别要尽快解决农村居民、进城务工人员及其家属以及其他弱势群体的基本公共服务问题。第二步（-）：主要任务与目标是基本建立以东部、中部、西部为划分的大区域行政区和城乡衔接的基本公共服务体系。第三步（-2030年）：在实现地方公共服务责任和财力均衡、基本消除城乡体制分割的前提下，实现基本公共服务不受空间限制的人人可及。
四项对策推进城乡基本公共服务均等化
马梅英在《推进城乡基本服务均等化》一文中指出：推进城乡基本公共服务均等化，关键在于积极构建相关制度基础和实现机制。以下是对该文的摘要：
中央1号文件的重要内容之一，要求逐步提高农村基本公共服务水平，推进城乡公共服务均等化。长期以来，受城乡二元体制制约，城乡公共服务存在很大差异，影响了城乡经济社会的协调发展。因此，必须立足社会公平正义的理念，加快统筹城乡公共产品供给，促进公共服务均等化目标的实现。
相对于城市，农村在公共服务产品的提供方面存在较大的缺口，问题的根源主要在于：
1．城乡二元体制尚未根本消除。城乡二元体制造成的困难和深层次矛盾，制约着公共服务均等化目标的实现。
2．推进公共服务均等化缺乏足够的财力保障。当前，乡镇财政短缺、农村经济发展水平相对偏低、农民生产剩余较少，财政支出压力在一个相当长的时期内将继续存在。
3．城乡基本公共设施供给差距较大。城市地区的公共基础设施由政府提供，建设资金来自于财政拨款，有强有力的制度保证实施；而农村的公共基础设施，则仍主要靠农村和农民自行解决，各级财政对农村投入相对较少。图书馆、体育馆、影剧院等公共文化设施主要集中于城市，农村文化建设相对薄弱，普遍存在基础差、设施落后的问题。
4．城乡社会保障不均等。目前，城镇以养老、医疗、失业、工伤、生育五大社会保险为主体的制度体系，日臻完善，而农村社会保障制度建设尚处于起步阶段，农村居民保障水平远低于城市居民。
推进城乡公共服务均等化的基本思路与对策
实现城乡公共服务均等化是一个逐步的过程，农村基本公共服务主要包括基础教育、公共卫生、公共文化、社会保障、科学技术、环境保护及公共安全服务等。积极推进城乡基本公共服务均等化，关键在于积极构建相关制度基础和实现机制。
1．从立足社会公平正义的高度统筹城乡公共服务供给。公共服务供给不是一个福利性的问题，而是一种社会收入分配的制度安排，是一种对整体社会利益结构的合理调节和对社会利益的公平分配。伴随着城乡居民总体收入水平和生活质量不断提高，城乡之间收入差距也在逐渐扩大，这就需要政府立足社会公平正义的理念，不断加大农村公共产品供给力度，着力为农村人口提供更多的公共教育和公共卫生服务，加快农村人力资本的提升，最大限度地缩小城乡差距，促进社会公平。
2．加快建立公共服务型政府。公共服务的短缺和失衡与政府的“越位”、“缺位”、“错位”有关。推进政府职能转变，加快建立公共服务型政府，是提高政府公共服务供给效率，实现公共服务基本均等化的重要保障。
3．加大政府财政转移支付力度，完善政府间转移支付机制。转移支付制度是实现基本公共服务均等化、调节收入再分配和实现政府目标的重要手段。当前，财政转移支付资金应重点向县乡级倾斜，提高县乡基层政府财力，以增强基层政府提供基本公共服务的能力。
4．建立多元化的公共产品供给模式和机制。构建多元化的公共产品供给机制，引入民间资本，动员社会各方力量，形成以公共财政为主体、社会各方共同参与的公共产品供给机制。尤其要针对农村公共产品供给缺乏足够的资金保障的现状，按照农村公共产品的不同属性，实施多主体、多渠道和多方式的供给模式，努力拓宽农村公共产品的融资渠道。政府可以利用各种政策安排鼓励民间资本积极参与农村公共产品服务，补充政府供给的不足，实现公共产品供给主体的多元化。
（资料来源：新华网）
四项措施完善公共财政体系推进均等化建设
山东省委党校经济学部韩振普在《推进公共服务均等化建设、完善公共财政体系》一文中指出：要进一步深化改革，完善公共财政体系，推进公共服务均等化。以下是对该文的摘要：
一、公共财政是与市场经济相适应的财政体制
公共财政具有以下基本特征：
1．社会公共性。公共财政的职能范围以满足社会公共需要为口径。这就要求公共财政就不能像计划经济下的那种大包大揽，只能用于满足社会公共需要的领域内。
2．非盈利性或公益性。凡是市场能干的就交给市场干，而市场不能干的或干不好的往往是无利润或利润低但社会效益高的领域，因此政府介入的就是无利润或利润低的公共领域。政府在面临社会目标和经济目标的选择时，只能以社会目标优先。非盈利性同样是公共财政的一个重要特征。
3．法治性。市场经济是法治经济，作为市场经济中的一项经济活动——公共财政自然也要具有法治性。公共财政的法治性表现在政府的所有收支活动都要规范化、制度化、公开化，要受到社会公众和立法权利机构的监督和制约。
4．平等性或公平性。就是政府在为社会提供公共产品和公共服务时，对所有经济主体都一视同仁，既不偏向，也不歧视任何一种经济成分。所有经济主体都平等地享受公共产品和公共服务，无论什么样的经济成分，无论大小、无论强弱，都处于平等的起跑线上，公平竞争。
二、进一步深化改革，完善公共财政体系，推进公共服务均等化
1．进一步调整财政支出结构，加大对公共服务领域的财政资金投入力度。大力调整和优化财政支出结构，逐步减少对一般竞争性领域的直接投入，加大对社会保障、公共卫生、教育、环境保护、公共文化建设等社会公益性事业的投入和支持力度，使更多地财政资金投向公共服务领域，促进经济社会和人的全面发展。
2．财政要重点支持解决“三农”问题。财政资金要重点投向农村社会事业领域和农村基础设施领域。重点改善农村基础设施建设，大力推进村村通公路、自来水工程，不断改善农村的公共服务水平和农村住户的生产生活条件。大力推进农村新型合作医疗制度建设，积极稳妥推进农村五保养老工作，使社会保障面覆盖到广大农村，真正成为名副其实的“全社会”的保障。
3．进一步规范和完善财政管理体制和转移支付制度，加大转移支付力度，促进基本公共服务均等化。要首先解决基层财政困难问题。深化预算制度改革，强化预算管理和监督，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性转移支付规模和比例，调动各级政府的积极性，促进财政协调发展，缓解基层财政困难。
4．继续推进预算管理制度改革。要建立完整统一的公共财政预算，不允许有脱离公共财政预算的其他政府收支行为。政府的所有收入和支出全部要受到立法权力机构和公众的监督。要深化税费改革，解决关系人民群众切身利益的问题。要加强预算外资金的管理，不能使预算外资金成为“第二预算”。“收支两条线”管理改革要实现全口径的预算管理，从长远看，取消预算外资金。大力推进部门预算和零基预算，部门预算制度要逐步实现科学化、规范化。零基预算制约财政支出刚性，避免不必要的浪费。国库集中收付制度要分步全面推开；政府采购制度改革要进一步扩大范围和规范操作。同时，还要注重研究建立绩效预算评价体系，促进财政支出效益的最大化，建立起较为完善的公共财政预算编制和执行管理体系。
（资料来源：山东省委党校网站）
推进基本公共服务均等化要侧重正位、纠偏和抑差
河北经贸大学教授张晋武在《推进基本公共服务均等化》一文中指出：围绕推进基本公共服务均等化完善公共财政体系，应主要着重于正位、纠偏和抑差。以下是对该文的摘要：
近年来，我国经济总量和财政收入增长迅速，在经济实力与财力方面已基本具备了推进基本公共服务均等化的条件和能力。但是，随着经济增长和体制转轨，公共服务供需矛盾依然尖锐，不同区域、不同群体民众间享受公共服务的差距不断拉大。鉴于此，推进基本公共服务均等化完善公共财政体系，应着重于正位、纠偏和抑差。
所谓正位，就是要遵循社会主义市场经济下政府与市场的分工规则，大力强化政府公共服务职能，将提供全面的、均衡的公共服务作为全面建设小康社会新时期财政职能的基本定位。其基本战略任务是深入推进经济建设型财政向公共服务型财政转变，进一步树立公平为本的公共资源配置理念，确立统一国民待遇的公共政策体系，建立能够普遍反映民众公益诉求的公共财政决策机制，以真正构筑起稳固的人人享有基本公共服务的制度基础。
所谓纠偏，就是要适应基本公共服务均等化的要求，科学调整财政支出结构和财政支出责任。首先，要统筹经济社会发展，切实改变过分依赖直接财政投入搞经济建设的传统偏向，更加关注民生，将公共财力更多地投向义务教育、基础医疗和公共卫生、基本社会保障、公共就业服务、廉租房建设、公路与公共交通、环境保护等长期“短腿”的社会事业，并在投入权重上更多地向农村地区、落后地区和困难群众倾斜。其次，科学界定政府间公共职责分工，将满足公共服务需要的财政支出责任适当上移，并合理确定各级政府的分担比例。纠正现行财政体制将公共服务支出责任过多地压给了经济和财政实力相差悬殊的基层地方政府的做法，避免加剧了城市与农村、发达地区与落后地区之间基本公共服务供给的二元状态。
所谓抑差，就是要逐步弱化和消除对基本公共服务均等化具有逆向调节效应的财税体制与政策因素，切实发挥公共财政体系抑制基本公共服务差别的功能作用。一是建立科学、完善的财政转移支付制度。二是按照事权与财力匹配的原则，合理调整中央与地方及各级地方政府间的税收分配比例，尽快壮大、完善地方税体系，整合、规范财政收入渠道，增强各级政府提供基本公共服务的能力，特别是促进解决贫困地区基层政府提供公共服务能力不足的问题。三是以鼓励性的财税政策引导生产要素跨区域合理流动，以保障性的财税政策给予跨地区流动人员以一视同仁的公共服务待遇。四是配合主功能区建设，建立对禁止开发和限制开发地区的生态与公共服务补偿机制，确保当地居民享有均等化的基本公共服务。
（资料来源：河北新闻网）
六项举措推进基本公共服务均等化
重庆师范大学肖陆军在《推进我国基本公共服务均等化的思考》一文中指出：推进我国基本公共服务均等化，要从六个方面着手。以下是对该文的摘要：
1．推进我国基本公共服务均等化的基本前提：牢固树立以基本公共服务为中心的政府职能观。目前，我国政府基本公共服务体系整体呈现出“总体水平偏低、发展不平衡、效率低水平趋同”的基本特征。为此，各级政府必须进一步强化政府基本公共服务职能，认真落实科学发展观，大力推进体制创新、机制创新、制度创新，实现人人享有基本公共服务的目标，加快建设人民满意的服务型政府。各级政府必须在经济发展的基础上，更加注重基本公共服务均等化建设，着力保障和改善民生，努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会。
2．推进我国基本公共服务均等化的物质基础：建立公共财政体制。一是财政收支运作的立足点要由主要着眼于国有制经济单位的需要扩展至着眼于满足整个社会的公共需要；二是财政收支效益覆盖面要由基本限于城市里的企业与居民延伸至包括城市和农村在内的所有企业与居民。同时，要注重改革公共收入制度、公共支出制度，理顺中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间事权财权划分体制，并建立健全规范的财政转移支付制度，做到事权财权对称。
3．推进我国基本公共服务均等化的关键环节：转变政府职能，创新基本公共服务体制机制。各级政府必须勇于和善于转变政府职能，切实履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项基本职能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，坚决纠正和防止政府越位、错位和缺位。在创新基本公共服务体制机制方面，我们要注意以下两点：一是必须建立规范的基本公共服务需求表达、信息反馈和民主决策机制，真正做到思想上尊重群众、感情上贴近群众、行动上深入群众、工作上依靠群众，切实解决人民群众最需要、最关心、最现实的公共需求；二是改革公共服务供给模式，建立以政府为主导,市场主体和社会主体有序参与供给的“一主多元”的公共服务供给模式。
4．推进我国基本公共服务均等化的法治保障：加快基本公共服务均等化的法治体系建设。首先，规范基本公共服务均等化的制度架构，确保广大人民群众在享有基本公共服务方面权利平等。其次，规范基本公共服务均等化的财政投入体制，以从财政投入上确保广大人民群众在享有基本公共服务方面资源均等。再次，规范基本公共服务均等化的决策参与机制，从决策参与上确保广大人民群众在享有基本公共服务方面机会均等。最后，规范基本公共服务均等化的资源配置机制，从资源配置上确保广大人民群众在享有基本公共服务方面效果均等。
5．推进我国基本公共服务均等化的人才保证：全面加强公务员能力建设。一是提高公务员的科学服务能力。二是提高公务员的民主服务能力。三是提高公务员的依法服务能力。因此，公务员必须树立较强的法律意识，准确领会和运用相关法律和政策措施，严格按照法定的职责权限和行政程序履行公共服务职能，始终做到热情服务、严格执法。
6．推进我国基本公共服务均等化的根本目标：实现人的全面发展，促进社会和谐。为广大人民群众提供均等化的基本公共服务，是促进新阶段中国人类发展的关键。我们转变经济发展方式的目的不是为了经济增长本身，最终目的是为了实现人的发展。建立有效的基本公共服务均等化体制，为广大社会成员提供义务教育、公共卫生和基本医疗、基本社会保障、公共就业服务，既是促使经济发展成果转化为人的全面发展的有效途径，也是促进社会和谐的重要途径。
