《行政诉讼法》第二十六条第二款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十九条规定：“公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。”该两条规定了，复议机关作出维持决定的，应当与原行政机关列为共同被告，法院将根据《行政诉讼法》第七十九条的规定，对复议决定和原行政行为一并作出裁判。而且，根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十四条，在上述情形下，复议机关必须被列为共同被告，如果原告只起诉作出原行政行为的行政机关或者复议机关的，人民法院应当告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院应当将另一机关列为共同被告。
行政复议机关决定维持原行政行为包括哪些情形？除直接决定维持原行政行为外，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条也规定了，“维持”还包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，同时该条更规定了但书情形——“但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外”。具体到行政复议实务中，复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形比较常见，因而许多行政行为的相对人只要见到行政复议机关“驳回”字眼，便将复议机关和原行为机关列为共同被告向法院提起诉讼，却忽略了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条但书情形。那么，是否只要是驳回申请人的行政复议申请决定，申请人都应在向法院起诉时将复议机关和原行为机关列为共同被告呢？
要解决这个问题，首先需要清楚在哪些情形下，行政复议机关应当作出驳回行政复议申请的决定？或言之，行政复议机关在作出驳回行政复议申请的决定时，其法律法规依据是什么？
《行政复议法实施条例》第四十八条规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”在以上二种情形下，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。而该条例第四十八条第一款第（二）项即是规定了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条但书除外情形。亦即，如果行政复议机关根据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项驳回申请人的行政复议申请，并不属于“复议机关决定维持原行政行为”，不能依据《行政诉讼法》第二十六条第二款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十九条的规定将复议机关列为共同被告。
不可否认的是，《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项在实务中也存在被滥用的情况，有些行政复议机关为了避免成为共同被告，并不审查原行政行为的性质，而直接套用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项驳回申请人的行政复议申请。然而，只有在行政复议申请不符合受理条件的情况下，才可以适用《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定。行政复议申请是否符合受理条件，《行政复议法》第六条、《行政复议法实施条例》第二十八条等相关法律法规均作出了明确规定，复议机关应当按照相关法律法规的规定审查行政复议申请是否符合受理条件。如果符合受理条件，复议机关却依据《行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定驳回申请人的行政复议申请，便系适用法律错误，申请人可依据《行政复议法》第二十条、《行政复议法实施条例》第四十八条第二款的规定，向复议机关的上级行政机关申诉，或依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第二款的规定，以复议机关为被告向法院提起诉讼。
