《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》将于十三届全国人大常委会第十二次会议召开期间迎来三审。学者认为，草案二审中增设的多个 强基层 条款宣誓性强、可操作性弱，人事制度改革、经费保障等原则性机制仍然缺位。
据新华社报道，8月15日，十三届全国人大常委会第三十六次委员长会议决定，十三届全国人大常委会第十二次会议8月22日至26日在北京举行，届时将审议包括《基本医疗卫生与健康促进法（草案）》在内的7部法律草案修正案。
基本医疗卫生与健康促进法是我国卫生与健康领域第一部基础性、综合性的法律。此前曾连续三届被列入全国人大常委会立法规划，12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议对草案进行了初次审议。
10月，十三届全国人大常委会第六次会议对草案进行二审。引发外界关注的是，二次审议稿中增设了多个 强基层 条款，如总则中补充规定 优先支持基层医疗卫生机构发展 ，第五十四条为执业医师设计晋升门槛， 执业医师晋升为副高级技术职称的，应当有累计一年以上在县级以下医疗卫生机构提供医疗卫生服务的经历 。
不过，作为卫生与健康领域的 母法 ，学者认为草案二审稿修改补充的 强基层 条款宣誓性较强、可操作性弱，从人事制度、经费保障到基层首诊，原则性机制仍然缺位。
强基层，更多是一个现实层面如何操作的问题 ，中国政法大学医药法律与伦理研究中心主任刘鑫表示，在基层人才待遇差、经费保障不足的长期背景下，二审稿新增的 执业医师晋升副高应有基层经历 条款很难真正产生效力，下沉医疗卫生资源。
以乡村医生为例，近年来因为收入较低、社会保障缺位等多重因素，村医人才流失严重。据国家卫健委发布的《我国卫生健康事业发展统计公报》，我国乡村医生和卫生员共有90.7万人，与相比，减少6.2万人。
北京大学医学部卫生法教研室主任、中国政法大学卫生法研究中心研究员王岳对该条款有更详细的修改建议。他认为，强制性的基层工作要求应被人才滚动机制代替， 应该效仿教育部的师范生公费教育制度，建⽴国家公费医学⽣制度，规定公费医学⽣完成规培后，在基层医疗机构履约从医服务三到五年，期间到农村卫⽣室⼯作不少于2年。公费医学⽣履约结束后可以在同等条件下，优先⼊职各级政府举办的医疗卫⽣机构。
王岳表示， 国家公费医学⽣制度 实质是增加奖励性规定，人才流动才可能形成滚动机制，具有可持续性。
此外，本次草案三审，分级诊疗是另一值得关注的内容。草案二审稿规定，国家推进基本医疗服务实行分级诊疗制度，非急诊患者首先到基层医疗卫生机构就诊，实行首诊负责制和转诊审核责任制，逐步建立基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的机制，并与基本医疗保险制度相衔接。
王岳分析，分级诊疗的核心在于限制公立三级医院扩张规模。此前，《我国卫生健康事业发展统计公报》显示，我国三级医院床位使用率高达97.5%，但是一级医院和乡镇卫生院分别仅为56.9%和61.3%。
据新华网报道，7月，北京市卫生计生委新闻发言人高小俊参加活动时曾透露， 到三级医院看病的患者中，有2/3都是常见病、一般性疾病或慢性病患者，如果这些病能够在基层医院或者一般的医院解决，就可以大大缓解百姓 挂号难，看病难 问题。
于是，草案二审稿第二十三条明确规定， 政府举办的医疗卫生机构应当坚持公益性质，所有收支全部纳入预算管理，按照医疗卫生服务体系规划适度控制规模。
王岳认为， 收支纳入政府预算管理 仍然不够，公立医院应实行 收支两条线 制度，将公立医院的收入与预算关系分离。 三甲医院节奏慢下来后，会倒逼病人到下级医疗机构手术、基层医疗机构门诊。 王岳说。
而在资金保障方面，草案第六十八条规定 基本公共卫生服务由国家向全体公民免费提供 ，第六十九条规定 国家依法多渠道筹集基本医疗保险基金，县级以上人民政府给予必要的经费支持。 对此，刘鑫指出，在基层医疗卫生机构获得中央财政保障的机制方面，患者就医时医保如何参与尚无原则性的规定，强制性可能会被削弱。
就基本公共卫生服务经费而言，出台的《基本公共卫生服务项目补助资金管理办法》规定，补助资金由各级财政共同承担，中央专项经费转移支付至地方财政分配。12月，财政部、原国家卫计委等印发《公共卫生服务补助资金管理暂行办法》，明确中央财政根据各地人口数量、人均经费标准等，对不同地区按不同比例予以专项补助。
《我国卫生健康事业发展统计公报》显示，全国卫生总费用预计达57998.3亿元，其中政府卫生支出16390.7亿元，占比为28.3%。而全国人均卫生总费用为4148.1元，卫生总费用占GDP百分比为6.4%。此外，国家基本公共卫生服务项目人均经费补助标准已从的52.6元提高至的57.6元。
不过刘鑫认为，草案对于基本公共卫生是由中央财政还是地方财政承担、如何承担等问题并没有作出明确规定，而且目前政策规定的 按比例支付 ，对于经费挪用、截留等问题，也缺乏问责、处罚的条款，这有容易导致现有条款 形同虚设 。
刘鑫指出，在目前基层医疗机构技术水平低、基层医疗机构和上级医院医保报销比例差距不大的情况下，患者更愿意直接前往上级医院就医。对此，刘鑫建议，草案应在医保制度上加以引导，让病人回流， 关键患者得去基层看病，医保经费才会流向基层医院。
